Essays | South America Conference | December 2008
Construindo Ativos Territoriais na América Do Sul
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by Jeroen Klink
Neste panorama profundo das várias formas de governança regional em toda a América do Sul, Jeroen Klink analisa a capacidade institucional das áreas metropolitanas de infl uenciar e reestruturar a economia urbana.
Espera-se que o novo plano de gestão do lixo ajude a manter limpas as ruas do centro de Buenos Aires. Políticas não-coordenadas e fragmentadas de serviços
públicos – à exceção da gestão de resíduos sólidos – em toda a área metropolitana têm parte da culpa pela degradação ambiental da Grande Buenos Aires.
A trajetória do desenvolvimento do continente sulamericano na década de 1980 tem sido comumente interpretada pelos macro-economistas sob a óptica de “a década perdida”, especifi camente à luz da crise da dívida externa e dos subseqüentes programas de ajuste estrutural, bastante complicados. No entanto, pode-se alegar que a região sofreu um segundo contratempo, talvez menos visível, na década de 1990, do qual só recentemente vem tentando se recuperar. Mais especifi camente, enquanto muitos países sul-americanos testemunhavam um intenso processo de ajuste sócio-econômico, tecnológico e regulatório, com freqüentes e dramáticos impactos sobre as cidades e regiões metropolitanas, houve uma surpreendente falta de um arcabouço institucional e jurídico, a um só tempo sólido e transparente, que pudesse nortear as transformações nas cidades-regiões e áreas metropolitanas da América do Sul de forma sustentável. O vácuo institucional nas áreas metropolitanas foi ainda mais dramático, se considerarmos o perfi l relativamente urbanizado do continente, no qual as regiões com cidades grandes haviam freqüentemente sido, em época anterior, os pólos ou centros espaciais das estratégias nacionais de substituição das importações, e onde, até certo ponto, os problemas em escala nacional e metropolitana ou microregional – tais como a exclusão social, a degradação ambiental e a perda generalizada de competitividade – tinham-se tornado cada vez mais interdependentes. Ademais, como já foi extensivamente analisado por estudiosos sul-americanos do desenvolvimento urbano, as cidades e cidades-regiões do continente adentravam neste novo estágio do processo de internacionalização sem que seus défi cits históricos, no que tange ao acesso aos serviços básicos, à terra e às fontes sustentáveis e previsíveis das fi nanças, tivessem sido minimamente equacionados; suspeitava-se, aliás, que as disparidades em várias áreas metropolitanas da América do Sul, de fato, tivessem aumentado durante boa parte da década de 1990.
Ilustraremos este ponto com alguns exemplos. A Grande Santiago gera cerca de metade do PIB do Chile, enquanto que aproximadamente ⅔ da população do país está concentrada nas cidades-regiões de Santiago, Valparaíso e Concepción. Apesar de o modelo de desenvolvimento chileno ter sido reconhecido por suas conquistas em registrar crescimento com redução de pobreza, Santiago vem enfrentando, cada vez mais, um rápido crescimento das áreas periféricas (sprawl), a redução da qualidade ambiental, a segregação sócio-espacial e uma escalada nas disparidades intrametropolitanas. Os recentes trabalhos teóricos sobre a evolução espacial da Grande Santiago confi rmaram um padrão (pós-moderno) de ocupação fragmentada do solo, privatização de espaços públicos e segregação sócio-espacial, fato que se vê refl etido na proliferação das comunidades fechadas (verticais e horizontais), em geral diretamente onectadas aos locais específi cos de trabalho por rodovias (freqüentemente fi nanciadas pelo setor privado), o surgimento de cidades completamente novas, bem como pólos e distritos industriais, comerciais e tecnológicos. Paralelamente, esta colcha de retalhos de cidades situa-se em um limbo institucional, particularmente considerando-se o fato de que o Chile não possui arranjos específi cos para as áreas e aglomerações metropolitanas. Isso tudo é ainda mais preocupante no caso de Santiago, especifi camente, onde a estrutura de governo é fragmentada em três províncias (uma delas, a própria Santiago, que, por sua vez, subdividese em 32 municípios).
Conjunto habitacional com casas novas, em concreto e tijolo, na Rocinha, a maior favela do Brasil, localizada em um morro no Rio de Janeiro, praticamente construído por
mutirão. Mesmo assim, o saneamento básico e a infra-estrutura são melhores do que na maioria das favelas do país, graças à sistemática intervenção da comunidade.
Traçando-se um paralelo, a aglomeração da Grande Buenos Aires – que, ainda que não exista propriamente como organismo formal político e administrativo, é vagamente defi nida como sendo constituída pela Cidade Autônoma de Buenos Aires e pelas 32 cidades que a circundam – concentra aproximadamente a metade da produção do país e ⅓ de sua população. Na década de 1990, a região da cidade era o estágio central de um traumático processo de reestruturação das cadeias produtivas e de desindustrialização. Na ausência de estruturas claras de governança metropolitana, refl etida em um conjunto complexo e sobreposto de responsabilidades que eram distribuídas entre uma província forte, a Cidade Autônoma federada de Buenos Aires, os governos locais periféricos e as instituições do governo nacional, mostrou-se ainda mais difícil desenvolverem-se estratégicas efetivas para lidar com as disparidades intrametropolitanas que cresciam intensamente, e gerando um padrão de degradação ambiental. Assim sendo, não causou surpresa o fato de que, durante essa mesma década, a Grande Buenos Aires vivenciasse uma proliferação de comunidades fechadas nos subúrbios, e um quadro de acentuada fragmentação sócio-espacial da área metropolitana.
Segundo dados de 2003, a Grande Bogotá, composta da cidade central (com 7 milhões de habitantes) e de 24 municípios em seu redor (resultando em um total populacional de cerca de 8,2 milhões de pessoas), concentrava aproximadamente 30% do PIB nacional (e 40% do PIB industrial nacional), e cerca de 1/5 da população do país. A abertura do regime comercial reforçou a atratividade da região, e seu papel como o principal motor da economia colombiana. Em 2010, espera-se que a cidade-região atinja a marca dos 9,6 milhões de habitantes. Nos últimos anos, o tradicional relacionamento polarizado entre a cidade central de Bogotá e os municípios circunvizinhos deu lugar a um processo gradual de regionalização da produção e do uso e ocupação do solo. Por essa razão, vários municípios do entorno têm crescido bem mais rapidamente do que a própria Bogotá: a falta de espaço físico e os preços dos terrenos, relativamente mais altos, também induziram as indústrias a se estabelecerem, desde o início, fora da cidade central, atraindo, assim, para áreas como Sabana, subseqüentes investimentos adicionais no setor terciário e na infra-estrutura complementar. Este processo apenas fez aumentarem as chances de se desenvolver arranjos adequados para tratar dos muitos desafi os enfrentados pela região: exclusão sócio-espacial (cerca de 40% da renda metropolitana da Grande Bogotá está concentrado nas mãos dos 7% da camada superior da população), o rápido aumento dos níveis de poluição do Rio Bogotá, o transporte intermunicipal de carga e de passageiros, bem como o planejamento do uso e ocupação do solo em áreas ambientalmente sensíveis. A Mesa Redonda Regional da Região de Bogotá-Cundinamarca, lançada em 2001 e que envolveu o governo nacional, o governo estadual de Cundinamarca, a própria cidade de Bogotá, bem como as 116 administrações municipais circunvizinhas e três unidades especifi cas de conservação ambiental, foi uma abordagem inovadora, direcionada à criação de uma política informal, e envolvendo vários atores, para reunir e organizar um sistema metropolitano fragmentado. Contudo, avaliações recentes feitas pelo Centro das Nações Unidas para o Desenvolvimento Regional, que tem apoiado o processo desde o início, enfatizaram a necessidade de fortalecer esses mecanismos com arranjos mais formais.
O cenário brasileiro da década de 1990 não constituiu uma exceção a esse padrão generalizado de intensa reestruturação sócio-econômica nacional, aliado à falta de um arcabouço institucional, fi nanceiro e gerencial, que pudesse nortear a elaboração de uma agenda estratégica para as áreas metropolitanas. Uma agenda deste tipo teria estabelecido as principais prioridades para capturar as potenciais economias de aglomeração, por um lado, e reduzir os défi cits sociais históricos nas áreas metropolitanas, por outro. Como ocorreu em outros países da região, tal agenda não se cristalizou no Brasil. A escala metropolitana pode ter sido associada ao regime militar, que, de fato, dividia os recursos com base em uma lógica metropolitana autoritária, e isso talvez explique o motivo para que a questão da governança regional das cidades tivesse sido praticamente negligenciada pela Assembléia Nacional Constituinte de 1988, maciçamente infl uenciada, como foi, pelos novos protagonistas, particularmente os prefeitos eleitos e os movimentos sociais. Estes atores promoveram uma agenda baseada na descentralização e democratização, que, de modo geral, negligenciou a questão da coordenação territorial intermunicipal e intersetorial.
Assim sendo, durante essa década, São Paulo, coração industrial do Brasil, e mais especifi camente a região do assim-chamado ABC Paulista (rotulada, às vezes, de a Detroit brasileira), que concentrava o grosso da indústria automobilística do país e uma parte substancial de seu pólo petroquímico, teve que enfrentar as conseqüências negativas da mudança do regime macroeconômico brasileiro, sem qualquer estrutura consolidada de governança metropolitana. O governo nacional enfatizava uma estratégia de desregulamentação e recuo nas políticas industriais e tecnológicas pró-ativas, ao passo que a reestruturação das grandes indústrias na região causava altos índices de desemprego e subemprego, aumento nos índices de pobreza e de exclusão sócio-espacial. A especulação imobiliária e a falta de controle por parte dos governos municipais sobre os mercados imobiliários também desencadearam uma proliferação de favelas e assentamentos irregulares nos arredores da Região Metropolitana de São Paulo, freqüentemente em áreas protegidas das bacias hidrográfi cas e ambientalmente sensíveis. Por ser uma região altamente politizada, com ativa participação no processo de redemocratização do país, e contando com o protagonismo dos sindicatos trabalhistas e os movimentos sociais, uma resposta inovadora foi organizada pelos atores locais, que criaram, coletivamente, e negociaram a elaboração de um consórcio intermunicipal, uma Câmara Regional para o Planejamento Estratégico Participativo e uma Agência de Desenvolvimento Econômico. Não obstante o caráter inovador das iniciativas e o apoio do empresariado às mesmas, há que se atentar para o fato de que, ao menos até recentemente, a baixa capacidade fi nanceira, o fraco reconhecimento institucional existente no federalismo fi scal brasileiro e a alta dependência da liderança individual (particularmente do falecido Prefeito da cidade de Santo André, Celso Daniel, dos líderes dos sindicatos trabalhistas e do setor industrial em geral), mostraram ser os gargalos para o aumento da escala e da continuidade desse sistema informal de governança regional, e para replicá-lo em outras regiões metropolitanas.
O vácuo institucional e político que circunda as regiões metropolitanas conseguiu até afetar cidades que eram consideradas modelos de boa governança e planejamento urbano, no contexto sul-americano. Por exemplo, a cidade de Curitiba serviu amplamente como uma das boas práticas em termos de uma cidade sustentável e bem-planejada, especialmente quanto à sua capacidade de nortear o crescimento da cidade por meio de um modelo de transporte público fi nanceiramente acessível e de boa qualidade, ligado a um bem-traçado plano de uso e ocupação do solo. Os desdobramentos recentes demonstraram que este quadro já não é tão compatível com a realidade da Grande Curitiba. Similarmente a outras experiências sul-americanas, o processo de metropolização, refl etido em um padrão cada vez mais denso de interdependências funcionais entre a cidade central e seus arredores, revelou as defi ciências do modelo de Curitiba de maneira dolorosamente clara. Por exemplo, enquanto o desenvolvimento na zona leste foi proscrito pelo planodiretor metropolitano de 1978 e sua recente atualização, pois a região concentra áreas ambientalmente sensíveis e bacias hidrográfi cas, e fornece cerca de 70% do abastecimento urbano de água, foi exatamente lá que ocorreu o crescimento urbano. Parte desse distorcido padrão de ocupação do solo poderia ser explicado pelos agressivos subsídios e incentivos fi scais que foram concedidos para atrair indústrias que estavam originalmente em regiões com um custo de vida maior (particularmente no Estado de São Paulo). Paralelamente, o muito aclamado sistema integrado de transporte público de Curitiba não conseguiu fazer face ao rápido aumento nas viagens intermunicipais entre a cidade central e os arredores da região metropolitana. Desde o fi nal da década de 1990, verifi cou-se um aumento exponencial nos congestionamentos e no uso do automóvel.
Há que se reconhecer que os governos da América do Sul estão crescentemente conscientes acerca da interdependência entre o que ocorre em suas regiões metropolitanas e o bem-estar nacional. O governo brasileiro, por exemplo, criou uma nova lei estrutural sobre consórcios intermunicipais, com o fi m de fortalecer a capacidade institucional e organizacional desses organismos. A lei permite, também, que as instituições um tanto desestruturadas de planejamento se transformem em organismos capazes de efetivamente implantar funções municipais, regionais e metropolitanas, tais como transporte, planejamento e gestão das bacias hidrográfi cas, gestão dos resíduos sólidos e desenvolvimento econômico, entre outros. No entanto, as leis, por si só, não substituem a liderança política; um número extremamente pequeno de consórcios intermunicipais foi criado desde a promulgação da lei, provavelmente também à luz de uma “mentalidade de soma zero” de alguns elementos da liderança local. Esta falta de uma visão estratégica representa um gargalo concreto ao avanço em direção a um cenário no qual os governos locais voluntariamente planejem, fi nanciem e implementem serviços de interesse comum, com ou sem apoio estadual e nacional. Ironicamente, o consórcio intermunicipal da região do ABC, mencionado acima, que demonstrou ser uma das iniciativas mais inovadoras na década de 1990 em governança regional, e que também serviu de exitoso lobby para a nova legislação federal sobre consórcios públicos, até hoje ainda não adaptou sua estrutura jurídica e organizacional para poder utilizar o potencial oferecido pela lei.
Como mencionamos acima, os movimentos sociais e as organizações não-governamentais, apesar de nem sempre terem uma perspectiva metropolitana, tiveram sucesso ao pressionar os governos pedindo por transparência e efi cácia nos sistemas de governança nas cidades-região da América do Sul. Neste sentido, a legislação brasileira, inovadora e progressista, sobre o assim-chamado “Estatuto da Cidade”, é um exemplo paradigmático; sua elaboração e aprovação, em 2001, pode ser considerada resultado direto de mais de uma década de mobilização política por movimentos de moradia, urbanistas, intelectuais e associações de profi ssionais liberais, direcionados a melhorar e democratizar o funcionamento do mercado imobiliário. A legislação propiciou a geração de novos planos-diretores municipais que incorporam uma série de instrumentos – zoneamento especial de interesse social, outorga onerosa, impostos progressivos sobre terrenos vazios e outros – que, ao menos em teoria, aumentam a alavancagem dos governos locais sobre o funcionamento do mercado de terra nas cidades. Entretanto, o instrumento ainda terá que fornecer uma solução concreta para o dilema do uso e ocupação do solo não-coordenada e fragmentada no âmbito metropolitano. Na realidade, a lei não traz em seu bojo um mecanismo para a coordenação de planos-diretores municipais individuais; assim sendo, na prática, o arcabouço de regulação que norteia a maior parte do mercado imobiliário nas regiões metropolitanas brasileiras pode ser caracterizado como uma espécie de colcha de retalhos de planos-diretores, elaborados com base em diferentes critérios e metodologias, sem incorporar uma visão mais estratégica sobre o desenvolvimento sustentável das áreas metropolitanas como tal.
Esta talvez seja uma das principais lições que emergem do intenso processo de reestruturação urbana e econômica das últimas duas décadas nessas cidades-regiões. Os ocasionais sucessos melhoraram a governança das áreas metropolitanas, envolvendo a inovação do setor público, a descentralização e a mobilização dos protagonistas nãogovernamentais. Ao mesmo tempo, é preciso admitir que os desafi os para reduzir, sistematicamente, a exclusão sócioespacial, regular e organizar os mercados imobiliários fragmentados e especulativos, bem como confrontar a degradação ambiental, o quadro de intensas disparidades intra-metropolitanas e a perda da competitividade econômica, continuam grandes. De fato, ao que tudo indica, a descentralização e a democratização da década de 1990 representaram os primeiros passos do que pode ser considerado um processo coletivo de aprendizado, que apenas se iniciou. Neste sentido, tanto o padrão fragmentado de regionalismo funcional da Grande Buenos Aires, os intensos confl itos entre a cidade-pólo de Curitiba e as cidades do entorno metropolitano sobre a gestão, o fi nanciamento e a organização de determinados serviços, a Mesa Redonda Regional de Bogotá-Cundinamarca e, por último, a difi culdade enfrentada na região do ABC, na São Paulo Metropolitana, para transformar a sua estrutura jurídica num consórcio público regional que se benefi cie da nova legislação federal estrutural, são, efetivamente, diferentes lados deste complexo e multifacetado processo coletivo de aprendizado.
Os governos nacionais e estaduais deveriam estimular a negociação e a mobilização desses pactos territoriais que visam a criação coletiva de bens públicos nas áreas metropolitanas. Afi nal, é a complexidade sócio-econômica e política, bem como a riqueza das cidades-regiões e áreas metropolitanas, que nos permitem ir além da dicotomia abstrata e macro-econômica do controle da infl ação versus crescimento, que, de fato, tanto fez encolher o debate sobre o desenvolvimento futuro dos países sul-americanos.
Jeroen Klink é o Coordenador do Núcleo de Ciências, Tecnologia e Sociedade da Universidade Federal da Região do ABC, em São Paulo. Anteriormente, Klink foi Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico, de Santo André.
